2019年1月31日，市十五届人大第二次会议高票通过了《上海市生活垃圾管理条例》，并将于今年7月1日起正式实行。这部法规从酝酿、调研到起草、修改，前后将近三年。它的诞生，是上海通过立法来引领城市发展的一个典型范本。今天，法规全文正式对外公布，这也意味着，生活垃圾的分类和管理，从即刻开始，真正进入了法治的轨道。从立法部门、相关职能部门，到我们每个市民，大家准备好了吗？

上海“生活垃圾治理攻坚战”进度表

2000年 上海被国家住建部列为全国首批8个垃圾分类试点城市之一

2014年 市政府颁布《上海市促进生活垃圾分类减量办法》

2018年 全市全面实施《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划》

其实，看得出上海的生活垃圾管理起步早，也积累了很多成功经验，政府也出台过相关规章，但是要把它上升为地方性法规，难度不小。

市人大常委会法工委主任丁伟：“生活垃圾分类管理是一个完整的系统性工程，之前的政府规章关注在分类投放环节。但是要真正实现生活垃圾的管理，还要从源头、末端处理，两者结合起来。所以立法的难点，就是要设计一个科学合理，又有操作性的完整体系。这个体系以分类投放为中心，向两端延伸。前段是“源头减量”，后端是“资源化利用”。”

为了构建上海市生活垃圾管理的全程分类体系，并真正实现生活垃圾的“无害化、减量化、资源化”。2017年《上海市生活垃圾管理条例》正式启动立法调研；2018年9月25日 市政府将《上海市生活垃圾管理条例（草案）》正式提交市人大常委会审议。此后，三个月、三轮审议、三次征集全体代表意见、一次听证会，共有270多位代表提出380多条修改意见。2019年1月27日，经过多轮修改后的《条例（草案）》正式提交人代会审议。两会期间，《草案》交到八百多位人大代表手中，又经历了两轮审议，六百多条代表建议，逐一“过堂”，最终《表决稿》以98.08%的高票通过！

分类标准

垃圾究竟该怎么分？在上海过往的实践中，分类标准曾几度调整，这也成为立法过程中，首先需要明确的内容。

市人大代表刘明华：“餐巾纸是干的还是湿的，尿不湿是干的还是湿的？”

市人大代表李碧影：“中药药渣到底算什么垃圾？”

为此，市人大常委会设计了一套调查问卷，近一万五千份问卷分发到各个社区和单位、企业。调查显示，75.6%的被访者对“四分法”表示认可。因此，《条例》明确了“可回收、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾”这四个分类标准，并且专门召开了听证会。

市民夏云龙：“分发就按四类分，我们都顺手了，再多变，我们老人更加搞不懂。”

市民张忠良：“我当业委会主任，小区试点几个月来，我没有接到一通投诉抱怨的电话，说明大家已经慢慢习惯了。”

全程分类体系

分类标准明确后，每一个环节，谁来做，谁监管，谁执法，全程分类体系的建立，至关重要。在《条例》第一稿中，还没有“责任主体”这一概念；第二稿中，首次提出“产生生活垃圾的单位和个人，是分类投放的责任主体”；第三稿，进一步对几类“管理责任人”做出细化。为了体现法律刚性，《条例》对“责任主体”和“管理自人人”的违规行为，均设置了相应的罚则。

促进源头减量

垃圾分类，源头减量是关键。近年来，快递包赚个、外卖、餐饮行业快速发展，一次性用品大量使用时“垃圾增量”的原因之一。为此，《条例》探索多元化的“源头减量”机制，并针对特定对象，提出强制性的“三个不得”：明确党政机关、事业单位内部办公场所不得使用一次性杯具；餐饮服务提供和和餐饮配送服务提供者，不得主动提供一次性筷子、调羹等餐具；旅馆不得主动提供客房一次性日用品。

资源化利用

立法过程中，代表们反映，无论是普通百姓，还是生产企业，对重构回收体系的呼声都提别高。

市人大代表施政：“以前报纸是可以卖钱的，整理以后就有人上门来收，但是现在这样的回收模式，在社区里似乎消失了。”

为此，《条例》明确由市、区绿化市容部门负责“可回收物回收服务点、中转站、集散场建设”，同时由市发展改革部门会同有关部门制定循环经济发展扶持政策，推进循环经济产业园建设。

今天，上海市人大常委会法工委负责人，还就 《上海市生活垃圾管理条例》主要内容，答记者问。

问：为什么要对生活垃圾进行分类管理?

答：条例第三条规定,本市将建立健全生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的全程分类体系，积极推进生活垃圾源头减量和资源循环利用。

按照国务院在部分城市先行开展生活垃圾强制分类的要求，本市将于2020年底前实现生活垃圾强制分类管理。通过生活垃圾分类管理，可以提高生活垃圾回收和资源化利用效率，减少约35%以上的垃圾处理量，从而减少生活垃圾焚烧、填埋过程中产生的空气和水体污染，降低填埋场等垃圾处理设施对土地的占用,优化人居环境,保障城市生态。推行垃圾分类管理，还能引导社会公众积极参与生态文明建设，提高全社会的环保意识和公德意识。

问：各级政府及其相关部门将开展哪些工作？

答：条例规定市政府应当建立生活垃圾管理工作综合协调机制，市绿化市容部门是本市生活垃圾管理的主管部门，负责相关工作的组织、协调、指导和监督，其他相关部门协同实施条例。区绿化市容部门负责所辖区域内的具体管理工作，乡镇、街道负责落实分类投放、驳运和相关的分类收集等日常管理。

本市依托两级政府、三级管理的管理体制，建立了市、区、街镇的生活垃圾分类减量推进工作联席会议制度，协调推进分类管理工作。市绿化市容部门作为生活垃圾的主管部门，负责相关管理规划的编制和实施，对分类工作进行监管，推进处理设施建设，制定生活垃圾分类目录和收集容器的设置规范、普及生活垃圾分类知识等相关工作。发展改革、生态环境、房屋管理、市场监管、城管执法等部门各司其职，分别负责政策制定、污染防治、行业监管、行政执法等工作。各区政府落实属地责任，制定行动计划，负责组织开展本行政区域生活垃圾处理工作，加强街镇层面管理力量，开展生活垃圾分类达标和示范乡镇、街道创建活动。

今年，本市将以条例的实施为契机，实现本市生活垃圾分类区域全覆盖，力争全市70%居住区的生活垃圾分类工作实现达标创建；推进改造居住区分类垃圾箱房和投放点1.7万余个，完成湿垃圾车辆配置900余辆，有害垃圾运输车辆17辆；全市干垃圾日均控制量不超过21000吨，湿垃圾分类量日均高于5520吨，可回收物回收量日均高于3300吨。

问：产生生活垃圾的单位和个人承担哪些义务？

答：条例第二十四条明确产生生活垃圾的单位和个人是分类投放的责任主体，应当将生活垃圾分类投放至相应的收集容器。

如果生活垃圾在投放环节未做到有效分类，后续的分类收集、运输和处置就无从谈起。根据“谁产生、谁负责”的原则，产生生活垃圾的单位和个人是分类投放的第一责任人，应当按照“可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾”的分类标准，将生活垃圾分别投放至相应的收集容器。市民可在“上海发布”“绿色上海”等微信公众号中查询具体分类情况。垃圾桶等收集设施也按照分类标准统一图文标识，区分不同颜色（可回收物-蓝色、有害垃圾-红色、湿垃圾-棕色、干垃圾-黑色）。

居民日常生活以外产生的餐厨垃圾、餐厨废弃油脂应投放到专用的收集容器。房屋装饰装修中产生的废弃物按照建筑垃圾处理，单独投放到管理责任人设置的堆放场所。废旧家具等大件垃圾则可预约回收或投放至指定场所，相关办法正在制定。

条例对单位未将生活垃圾分类投放至相应收集容器的行为，规定可处以五千至五万元的罚款；对个人将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放，或者将湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放的，规定可处以五十至二百元的罚款。

问：生活垃圾分类管理责任人应承担哪些责任？

答：条例第二十五条规定了生活垃圾分类管理责任人制度。管理责任人应当按条例规定设置分类收集容器，对分类投放行为进行指导，将生活垃圾分类驳运至收集运输交付点。

条例区分单位、住宅区、公共场所确定了相应的生活垃圾分类管理责任人，进行生活垃圾源头管理，规范分类投放行为。单位由业主或者业主委托的物业服务企业负责，住宅小区由物业服务企业负责，业主自行管理的小区由业主负责，农村居民点由村委会负责，公共场所由管理部门或者其委托的管理单位负责。

管理责任人的主要职责，一是根据条例的规定设置分类收集容器，比如住宅小区和农村居民点应在生活垃圾的交付点设置可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四类容器；公共场所应设置可回收物、干垃圾两类容器。条例还鼓励管理责任人根据可回收物、有害垃圾的种类和处置利用的需要，增设专门的废纸张、废金属、旧衣物、废电池等收集容器。二是将生活垃圾分类驳运至收集运输交付点。三是对分类投放进行指导。

问：条例在促进源头减量方面有哪些措施？

答：条例在生产、流通、消费、办公等领域规定了促进源头减量的措施，包括清洁生产、产品包装减量、快递包装物减量、湿垃圾减量、限制一次性用品的使用等。

条例按照“鼓励性和强制性、操作性和引领性”相结合的思路，促进生活垃圾的源头减量。一方面鼓励单位和个人积极参与绿色生活行动，减少生活垃圾的产生。比如，倡导快递企业和寄件人、电子商务企业和消费者使用环保包装，减少快递包装废弃物；在党政机关和企事业单位推行绿色办公，使用有利于保护环境的设备和设施。另一方面，条例限制一次性用品的过度使用，规定党政机关和事业单位的内部办公场所不得使用一次性杯具，相关部门对此将开展检查考核；规定餐饮企业和外卖服务企业参与不得主动向消费者提供一次性的筷子、调羹等餐具，旅馆不得主动向消费者提供客房一次性日用品，违反者将受到处罚。

目前，市绿化市容局正会同邮政、市场监管、文化旅游等部门分别制定快递业绿色包装标准，餐饮业和旅馆业一次性用品限制使用目录，与条例同步实施。

问：如何规范生活垃圾的分类收集、运输、处置？

答：条例规定收运单位应当对生活垃圾进行分类收集、运输，不得混装混运；处置单位应当按照分类标准接收生活垃圾并进行分类处置。条例还设置了“不分类、不收运、不处置”的监督机制，收运、处置单位对不符合分类标准的生活垃圾可以拒绝接收。

生活垃圾分类投放后又被混装混运的现象是社会关注的热点，相关部门依据条例规定，将采取以下措施：一是落实社会监督，建立混装混运的监督举报平台，在社区公示监举报电话，组织社区居民、社会组织对驳运、收集、运输开展第三方检查。二是严格行业监督，对违规单位进行通报和评议管理，并定期向社会公开。三是强化执法监督，加强对违法行为的查处力度，按照条例对违规单位处以罚款、吊销经营许可证等处罚。

问：条例对生活垃圾的资源回收利用有哪些举措？

答：条例规定市、区绿化市容部门完善本市可回收物的回收体系，推进回收服务点、中转站和集散场建设，采用“互联网+回收”等方式增强回收的便捷性。本市相关部门应当支持湿垃圾资源化产品用于公共绿地、公益林。

回收服务点是在居住区、商场等公共场所，提供可回收物收集、存储等服务的场所，可以单独设置，也可在垃圾厢房基础上改建。为提高回收服务的便捷性，有关部门还将试点设置自助型智能回收废物箱，市民也可通过互联网、手机APP等方式向回收企业预约回收服务。市绿化市容等部门计划于2019年底累计建成8000个可回收物服务点，170座中转站和10个区级集散场。

本市每日分出湿垃圾量约4506吨，湿垃圾通过资源化利用，每吨可生产出约0.3吨的有机介质土。相关部门正积极推动湿垃圾资源化产品用于绿地、林地的土壤改良，并探索研究用于农业生产的可行性。

到2020年底，本市可回收物资源回收利用率达到35%，湿垃圾处理量达到7000吨/日。

问：如何开展社会参与和社会监督，基层组织如何参与分类管理工作？

答：条例第七章构建了广泛的社会动员体系，要求加强生活垃圾分类知识的宣传和普及，建立健全基层治理机制，发动社会参与、行业参与、市场参与管理工作，将生活垃圾管理情况纳入文明创建活动；实行社会监督员制度。

为确保条例的有效实施，形成全社会共同参与生活垃圾分类管理的良好氛围，2019年主要开展以下工作，一是分级分类开展条例培训，培养1支条例宣讲队，组织2次全市性的培训，成立10支志愿者队伍，举办100场宣传活动，覆盖约5800个居（村）委。二是开展条例宣传“五个一”工程：树立一批垃圾分类先进典型，推出一套垃圾分类宣传片，开展一系列“垃圾去哪儿”主题教育活动，建设一批垃圾分类科普基地，创建一批垃圾分类示范街镇。三是开展垃圾分类社会动员。有关部门将组织开展垃圾立法宣传“进社区、进村宅、进学校、进医院、进机关、进企业、进公园”系列活动，通过“小手拉大手”、精神文明创建、卫生创建、志愿者服务，普及垃圾分类及立法知识。居民区、村党组织应发挥基层治理的领导核心作用，积极开展社区动员，提升源头分类实效。有关部门还将向社会公开选聘社会监督员，开通“混装混运”监督举报平台，进一步规范分类收集容器和运输车辆标识，接受社会公众的监督。

（看看新闻Knews记者：施政 编辑：范燕菲）