【视频】《留守儿童调查报告》：国务院颁布《意见》 强化留守儿童保障措施

2016年7月19日，北京迎来今年入汛以来最强降雨过程。下午两点不到，市区的道路已因大雨被堵得水泄不通。

还未到约定的采访时间，杨剑已早早安排工作人员，冒雨在民政部大门处等候。今年5月，杨剑走马上任，成为民政部未成年人（留守儿童）保护处处长。这是民政部首次就留守儿童保护工作专设的处级机构。

民政部未成年人保护处处长杨剑

“我老家在四川，初中时父母也都出去打工了。”出乎记者意料，杨剑坦承自己也是留守儿童。回忆起儿时经历，杨剑有些激动：“那是一种自卑和自负交织在一起的感觉。”

那段留守经历，在很长一段时间内影响着杨剑的心态。但在他看来，这段经历也对开展留守儿童保护工作大有助益。

今年全国两会前夕，国务院发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（下称《意见》），提出强化家庭监护责任、强制报告、评估帮扶等救助保护机制，建立留守儿童信息库。这是中国第一份系统性明确留守儿童保护政策措施和工作机制的国务院文件。根据这份《意见》，由民政部牵头，27个部门参与的跨部委工作协调机制——农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度建立，并对农村留守儿童开展摸底排查。杨剑为此接受了看看新闻Knews记者的专访。

农村留守儿童范围收窄

记者：今年2月，民政部成立未成年人（留守儿童）保护处，贵处主要做了哪些工作？

杨剑：我们成立后主要围绕三方面：一是国务院的《意见》出台后，推动各地制定配套政策，尤其是省级层面。第二，因为部际联席会议制度已经建立，我们在推动建立各省级的会议制度。三是民政部、教育部和公安部三家联合做农村留守儿童的摸底排查。上半年的主要任务是围绕这三方面进行。

记者：目前各省配套政策出台情况如何？

杨剑：已有16省出台了省级层面的实施意见，大部分以省委或省政府名义印发。民政部前几天还专门下发通报，要求各省在8月中旬前完成省级层面的意见制订，之后将尽快转到督促指导市、县层面的贯彻落实。

记者：根据第六次全国人口普查推算，我国有农村留守儿童6102.55万，但这是6年前的数据。目前民政部正在牵头进行的摸底排查，排查范围多大，有无最新的数据？

杨剑：排查范围是全国所有省市。每个乡镇都要排查，排查完后乡镇数据汇总到县，县一级公安局、民政局、教育局主要领导签字，然后汇总到市。逐级汇总，一直报到部里，最后建立一个比较详细的留守儿童信息库。

目前全国已有14个省完成前期的摸排任务，进入数据审核和汇总阶段。

各省数据汇报到部里后，届时会组织专家，对农村留守儿童的数据规模、分布区域与结构状况等进行深入分析，为下一步有针对性地采取政策措施提供数据支撑。这个（分析）结果我们也会以适当形式向社会公布。

记者：摸底排查主要是排查最新数据，还是有其他情况的排查？

杨剑：不仅仅是最新数字，还包括留守儿童的监护情况、个人的生存与动态变化情况。我们一方面主要依托最基层的民政专干，另一方面依托社工、学校进行摸排，涉及到户籍问题的就是公安。

记者：摸排的数字预计会超6000万吗？

杨剑：具体数字现在不好说。原来统计是6000多万，不过今年我们统计的口径有所变化。这次对留守儿童的界定，是父母都外出务工，或父母一方外出务工另一方没有监护能力，也就是说摸排的口径有所收缩。

应该说，摸排下来总数预计不会超过6000万。具体的数字经过分析、上报，估计在8月底或9月初可以对外公布。

家庭尽责第一

记者：为何要对留守儿童的定义进行收缩，一方外出务工另一方在家但有监护能力的，为什么不做考虑？

杨剑：留守儿童不是以有没有监护能力来定义，而是无论有没有监护能力，你都是留守儿童。我们要实现的目标是，所有留守儿童都要有人监护、有人照料。

记者：也就是说，摸排的主要目的是让无监护的留守儿童得到监护和帮助？

杨剑：对。这一次也是把监护作为重点要求，凡是没有监护、或者说得不到全方位有效监护的，必须重新建立监护人。

记者：这也是我在《意见》中看到的，特别强化了家庭的责任。您认为在家庭、学校、政府和社会组织的帮扶关系中，家庭责任是第一位的？

杨剑：对。因为留守儿童的关爱，第一基础就是家庭，所以这次在协定意见过程中也把“家庭尽责”放在了第一条。如果家庭尽责的问题解决了，我想某种程度上也就不存在留守儿童了。

记者：我们在采访中也看到，有的留守儿童实为“事实孤儿”，比如父死母嫁，孩子留在村里自生自灭。他们的境遇比普通留守儿童惨。如何解决这些孩子的困境，又怎么去追究失责父母的责任呢？

杨剑：这种案例应该就是事实无抚养能力，或事实上没有得到有效监护的那一类。我们首先还是希望父母监护，或者说直系亲属（如）爷爷奶奶监护，这样更利于儿童成长。

如果确实得不到有效监护，民政部门会依法起诉，首先撤销其父母或直系亲属的监护权利，然后通过民政的抚养渠道让孩子得到有效安置。

现在全国也有几例。比如徐州铜山区，就是全国第一例撤销父母监护权，由民政代为监护、代为抚养。但我们不希望这样的事总是发生。因为家庭尽责对儿童健康成长，还是第一位。

记者：由于缺少父母关爱，一些留守儿童内心比较敏感，自尊心容易受伤害。在心理帮扶上，农村基层教师也有困惑，后续对留守儿童的心理关爱有没有一些考虑或措施？

杨剑：应该说留守儿童最大的一个特征，就是缺少精神关爱，或者说存在心理缺失。一些基层学校也反映过。所以我们前期也在探讨，下一步可能在一些基层学校、选送一些基层心理教师，进行有针对性的心理业务培训和提升，有针对性地做一些留守儿童的心理工作。另外在各学校，也打算开设留守儿童的心理咨询室，定期为他们做心理辅导，争取有效解决他们心理上的问题和困惑。

借鉴毕节经验

记者：我看这次《意见》中，民政部要牵头建立农村留守儿童关爱保护工作部级联席会议制度，这项制度如何运作？要解决什么问题？出现分歧时如何决策？

杨剑：留守儿童的关爱保护是系统工程，不是某个部门就能单独完成。之前，留守儿童工作主要是全国妇联负责，像今年这么坚定地建立工作领导小组和联席制度，还是第一次。

国家层面，今年3月25日，国务院批准了由民政部牵头、27个部门组成的农村留守儿童部际联席会议制度。4月6日在北京召开了第一次全体会议，5月11日就印发了各成员单位的职责分工和今年的工作要点。

省级层面，全国已有20个省建立了省级联席会议制度，其中16个省是政府分管领导牵头。同样，我们也要求各市县、乡镇，参照建立由党委政府牵头的工作协调机制。今后我们会更多地通过这个联席会议解决问题，以后原则上每年召开一次全体会议，就工作推进中遇到的一些现实问题和矛盾进行研究解决。

联席会议制度运行总体上是良性高效的。由于今年3月底才建立部际联席会议制度，省级以下层面的联席会议制度建立时间更晚一些，运行磨合期还不长，尤其在协调解决编制、经费、人员等问题上，还有大量工作要做。

记者：今年这么重视留守儿童问题，是不是这几年留守儿童出现了新的变化？

杨剑：党中央和国务院一直很重视，我觉得这个工作有一个不断摸索、探索前进的过程。留守儿童问题，以前团中央、全国妇联做了大量工作，从我们前期调研情况看，起到了非常大的推动作用。这次建立部际联席会议制度，我想下一步对留守儿童问题的推动作用会更明显。

记者：除了政策设计，政府在其他方面，比如财政，是否有一些帮扶留守儿童的举措？

杨剑：直接从中央财政列支暂时还没有，目前更多的是依靠地方统筹经费开支。因为目前还处于摸底排查，下一步如何推进这个工作、中央财政或各级财政如何支持，我们会根据排摸情况进行考虑。

记者：那像毕节关爱留守儿童基金是地方政府行为吗？日前周筱赟状告毕节市政府未公开留守儿童关爱基金明细的事引发了较大关注。您如何看待留守儿童关爱基金的落实问题？

杨剑：这是地方政府为解决本市留守儿童的经济困难设立的，更多是服务本市，毕竟那里是留守儿童聚集的地方。不过，关爱基金是新生事物，在推进过程中可能还有一些需要完善的地方。

应该说，毕节这些年对留守儿童做了大量工作。国家层面工作的一些模式和方法，很大程度上借鉴了毕节的一些经验。

毕节市政府提出了“家庭主责、政府主导、学校尽责、社会参与”的关爱模式，我们在起草国务院意见时进行了充分吸纳和体现；队伍建设方面，毕节市、县乡三级落实了专职人员，市县两级增设了专门工作机构，这对各地具有很强的借鉴意义。

我想某种程度上说，他们是第一个吃螃蟹的。我们应该允许推进过程中有些需要完善的地方。当然，我们会尽快帮助他们一起完善。

记者：也有很多社会组织参与到帮助留守儿童的行动中，比如糖果计划、同伴妈妈等，据您多年的观察和了解，他们实际能起到多大作用？

杨剑：留守儿童的关爱保护与别的工作不一样，它是人与人之间的工作，需要更多的人力。恰恰现在政府这方面的工作人员不足，这是各地在开展留守儿童关爱保护工作时遇到的突出矛盾，也就更需要社会组织、志愿者和社会工作者的广泛参与。

民政部是社会组织的主管登记机关，从2012年开始，财政部每年列支2亿的资金，专项用于支持社会组织建设。民政部将把为留守儿童提供关爱服务和救助保护的社会组织，优先列入资助范围。

另外，这些年民政部也会同有关部门，出台了很多扶持和规范社会组织、政府购买社工服务的政策。包括我们今年还在研究制定加快推进农村留守儿童、妇女还有老人的社会工作服务政策等等。

依据已有的政策，我们将进一步扶持社会组织，为留守儿童等未成年人或有需要的，提供监护指导、行为乔治、心理疏导、社会融入，还有一些家庭关系调节等一般人做不了的专业服务。

父母返乡或儿童进城乃解决之道

记者：《意见》中说，2020年要实现留守儿童明显减少。但如何从根上解决留守儿童问题，目前有不同的声音。解决方案方面您是怎么考虑的？

杨剑：我想从源头上减少农村留守儿童现象，就是一方面解决“出”的问题，另一方面解决“进”的问题。也就是说，一个是儿童进城，一个是父母返乡。

既要挣钱又要顾家，本是一对矛盾。我觉得一方面要引导，扶持农民工返乡创业就业，另一方面是加快推进农民工的市民化。

目前也有很多政策利好，今年政府工作报告明确就提出，要深化户籍制度改革，放宽城镇入户条件；还指出，要加快推进中西部地区中小城市和小城镇建设，容纳更多的农民工返乡就业创业。同时，今年的报告指出要让居住证具有很高的含金量，要鼓励父母取得居住证的随迁子女，随父母在务工地就近入学。

应该说，随着这些综合性的政策落地，不论是儿童进城，还是父母返乡，都能得到一个较好的机会。

记者：但我们在走访中也发现，父母返乡存在现实困难，有的父母就表示回乡工作机会少、收入也远比不上大城市。在您看来，让父母返乡有现实的可行性吗？

杨剑：你说的是非常现实的问题，所以说要从源头上使父母返乡或儿童进城起很大的变化，还有很长一段路要走。父母返乡说到底是家庭收入的问题。我个人理解，如果到小城镇就近就业，若经济收入和在大城市比不悬殊，那我为了照顾孩子，可能愿意放弃少量经济收入回小城镇就业；但若经济收入差别大，可能还会继续留在城市务工。而留在城市务工就要让儿童进城，这一块又涉及教育问题。

记者：儿童进城并不容易。外来务工子女进城入学，目前在各地都有政策壁垒，异地考试也是不小的阻碍。

杨剑：你说得很对，因为我们国家教育资源非常紧张，尤其是一线城市。我们也经常跟教育部一起探讨，这是下一步要解决的重要问题，但应该说很有希望。你看今年7月出台的那个最起码县以内城乡义务教育一体化，马上会得到有效落实。大城市，尤其是一线城市，可能还得我们以后推进。

实事求是讲，农民工子女如果在市县这个层面能解决得比较好的话，会有很可观的效果。

（编辑：陈佳雯）